Prof. Mariusz Miąsko przywołuje w naszej rozmowie obraz samolotu podchodzącego do lądowania. Pilot nie wybiera kolejności czynności według nastroju ani własnego przekonania. Ma checklistę. Wie, kiedy zmniejszyć prędkość, wysunąć klapy i wypuścić podwozie. Kolejność nie jest sugestią. Jest częścią systemu bezpieczeństwa, ponieważ tylko powtarzalna procedura daje szansę na powtarzalny wynik.
Gdy pilot pomyli kolejność, skutek może być tragiczny i natychmiastowy. Widzimy wrak, znamy liczbę ofiar, rozpoczyna się dochodzenie. Każda decyzja załogi zostanie odtworzona, a każda sekunda nagrania zbadana.
Katastrofa prawa wygląda inaczej. Nie ma jednego huku. Jest przedsiębiorca, który po rozpoczęciu inwestycji dowiaduje się, że urząd inaczej odczytał przepis. Jest człowiek latami walczący z decyzją. Jest firma zamknięta nie przez klienta ani konkurencję, lecz przez interpretację. Jest obywatel, który poznaje „prawdziwe” znaczenie prawa dopiero wtedy, gdy państwo zastosuje je przeciwko niemu.
Nie ma jednego wraku, ponieważ jego części rozrzucono po tysiącach ludzkich życiorysów.
Analogia prof. Miąsko prowadzi więc do pytania znacznie poważniejszego niż liczba ustaw: dlaczego od pilota wymagamy ścisłej procedury, a człowiekowi rozstrzygającemu o cudzym majątku, pracy i wolności pozostawiamy swobodę wyboru drogi prowadzącej do decyzji?
Przepis nie rządzi sam
Według danych przywołanych przez prof. Miąsko w Polsce powstaje rocznie około 33 tysięcy stron nowych regulacji, a po dodaniu prawa unijnego liczba może zbliżać się do 50 tysięcy. Liczbę obowiązujących przepisów profesor szacuje na około 13 milionów.
To więcej, niż jakikolwiek człowiek jest w stanie poznać. Nawet jednak znajomość wszystkich przepisów nie rozwiązałaby zasadniczego problemu. Przepis nie jest jeszcze gotową odpowiedzią. Dopiero za pomocą reguł wykładni odtwarza się z niego normę, czyli ustala, co człowiekowi wolno, czego nie wolno i jakie konsekwencje wywoła jego działanie.
Prof. Miąsko wskazuje, że nie mamy jednego, formalnie obowiązującego katalogu tych reguł. Nie ustaliliśmy również bezwzględnej kolejności ich stosowania. Możemy więc użyć podobnych narzędzi, lecz zastosować je w innym porządku i otrzymać inny wynik.
Tu kończy się techniczny spór prawników, a zaczyna sprawa ustrojowa.
Formalnie prawo tworzy ustawodawca. Faktycznie jego ostateczną treść ustala człowiek, który wybiera sposób interpretacji. Dopóki odtwarza znaczenie według powtarzalnej procedury, pozostaje interpretatorem. Kiedy sam wybiera reguły, ich kolejność i wynik — przejmuje cechy imperatora.
Nie objaśnia już prawa. Ustanawia jego praktyczne brzmienie.
Powstaje imperium interpretatora: obszar władzy, w którym przepis nadal istnieje, lecz nie ogranicza rozstrzygającego. Dostarcza mu jedynie materiału, z którego można zbudować uzasadnienie.
To konstrukcja bardziej wyrafinowana niż jawne złamanie prawa. Zachowuje pieczęć, sygnaturę, procedurę i powagę instytucji. Wszystko wygląda legalnie. Obywatel nie staje naprzeciwko bezprawia. Staje naprzeciwko bezprawia wyposażonego w podstawę prawną.
Bezpiecznik, który wyłącza jego użytkownik
W rozmowie dochodzimy do art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli pozostają wątpliwości dotyczące znaczenia normy prawnej, powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.
To logiczne. Skoro państwo stworzyło niejasną regulację, nie powinno karać człowieka za własną nieprecyzyjność.
Prof. Miąsko pokazuje jednak prosty sposób funkcjonalnego unieważnienia tej ochrony. Urzędnik albo sędzia nie musi powiedzieć: „nie zastosuję przepisu korzystnego dla obywatela”. Wystarczy, że oznajmi: „nie mam wątpliwości”.
Inni prawnicy mogą rozumieć przepis inaczej. W podobnych sprawach mogą zapadać odmienne rozstrzygnięcia. Strona może przedstawiać przeciwne argumenty. Jeżeli jednak osoba wydająca decyzję zapewni, że dla niej wszystko jest jasne, bezpiecznik nie zostaje uruchomiony.
Ochrona obywatela zależy więc od deklaracji człowieka, przed którego dowolnością miała obywatela chronić. Imperator sam rozstrzyga, czy interpretator przekroczył granice.
I właśnie tutaj rozmowa robi się naprawdę ciekawa. Bo może niejasność prawa nie jest dla systemu wyłącznie wadą? Może z czasem stała się jego zasobem?
Jasny przepis ogranicza urząd. Niejasny przepis daje mu repertuar możliwości. Jasna procedura pozwala sprawdzić, w którym miejscu popełniono błąd. Nieustalona kolejność wykładni pozwala przedstawić niemal każdy wynik jako rezultat profesjonalnego namysłu.
Kto zyskuje na tej niejasności? Nie obywatel, który finansuje urząd, płaci pełnomocnikowi, traci czas i ponosi skutki decyzji. Nie przedsiębiorca, który musi zamrozić kapitał, zatrzymać inwestycję albo przez lata czekać na rozstrzygnięcie. Zyskuje system, ponieważ zachowuje władzę, a koszt własnej niepewności przenosi na człowieka.
Przedsiębiorca płaci, zanim pozna wynik
Prof. Miąsko podaje przykład inwestycji wartej 40 milionów złotych. Przedsiębiorca czyta przepis i otrzymuje wynik X. Rozpoczyna projekt, angażuje pierwsze 10 milionów, podpisuje umowy i zatrudnia ludzi. Wtedy pojawia się urząd, który z tego samego przepisu otrzymuje wynik Y.
To nie jest ryzyko gospodarcze. Ryzykiem jest pomyłka w ocenie popytu, ceny, kosztów albo konkurencji. Tutaj warunki zmienia człowiek, który sam nie ponosi kosztu własnej interpretacji.
Przez lata miałem do czynienia z sądami, urzędami skarbowymi, Sanepidem i całą plejadą instytucji kontrolujących przedsiębiorcę. Wiem, jak wygląda różnica między przepisem, który czytasz przed podjęciem decyzji, a przepisem, którego „właściwe” znaczenie urząd przedstawia Ci po fakcie.
Nie piszę więc o teoretycznej nierówności stron. W biznesie odpowiadałem własnym majątkiem za decyzje podejmowane w warunkach, których sam nie ustalałem. Urzędnik mógł się pomylić w ramach obowiązków służbowych. Ja za skutki jego pomyłki płaciłem prawdziwymi pieniędzmi.
Odpowiedzialność przedsiębiorcy ma sens tylko wtedy, gdy reguły dają się poznać przed rozpoczęciem gry. Jeżeli znaczenie przepisu zostaje ustalone dopiero po zainwestowaniu pieniędzy, urząd nie pilnuje zasad. Zmienia wynik po wykonaniu ruchu.
Obywatel najczęściej płaci po otrzymaniu decyzji. Przedsiębiorca płaci wcześniej — samą koniecznością uwzględniania, że urząd może przeczytać ten sam przepis inaczej.
To koszt, którego nie widać w żadnym budżecie. Niewybudowanej fabryki nie wpisuje się do statystyk upadłości. Niezatrudniony człowiek nie pojawia się na liście zwolnionych. Produkt, którego firma nie wprowadziła z obawy przed regulacją, nie zostawia po sobie dokumentacji.
Największe straty nie zawsze powstają wskutek decyzji państwa. Czasem powstają dlatego, że ludzie przewidują możliwość takiej decyzji i rezygnują z działania.
Kiedy każdy może zostać winny
Nadprodukcję przepisów przedstawia się jako próbę uporządkowania świata. Każdy problem ma otrzymać własny obowiązek, formularz, kontrolę i sankcję. Po przekroczeniu pewnej granicy liczba regulacji nie zwiększa jednak bezpieczeństwa. Zwiększa liczbę sytuacji, w których człowiek może zostać uznany za winnego.
Wystarczająco rozbudowany system nie musi już pytać, czy naruszyłeś prawo. Może wybierać, które z Twoich naruszeń wykorzysta.
Prof. Miąsko pokazuje to na przykładzie ruchu drogowego. Gdyby jedynym celem prawa było całkowite usunięcie wypadków, należałoby obniżyć prędkość do zera. Zniknęłyby wypadki, ale razem z nimi zniknąłby transport. Życia nie da się pozbawić ryzyka bez odebrania człowiekowi możliwości działania.
Dojrzałe prawo ustala miarę między bezpieczeństwem a wolnością. Prawo niedojrzałe odpowiada na każdy problem nowym zakazem, a na nieskuteczność zakazu — wyższą karą.
Taki system jest dla siebie niewinny w każdej sytuacji. Jeżeli liczba naruszeń spada, regulacja działa. Jeżeli nie spada, obywatel nadal wymaga surowszej kontroli. Sukces należy do państwa, porażka do człowieka.
Imperium interpretatora potrzebuje więc imperium przepisów. Im jest ich więcej, tym łatwiej znaleźć podstawę do działania i tym trudniej obywatelowi wykazać, że wybrano ją arbitralnie.
Czy sztuczna inteligencja zostanie nowym imperatorem?
W tym miejscu pojawia się pokusa: skoro żaden człowiek nie potrafi poznać milionów przepisów, powierzmy ich interpretację sztucznej inteligencji.
Tyle że — jak podkreśla prof. Miąsko — model językowy działa probabilistycznie. Wskazuje odpowiedź najbardziej prawdopodobną na podstawie dostępnego materiału. Prawo potrzebuje natomiast powtarzalności: ten sam przepis, ten sam stan faktyczny i te same reguły powinny prowadzić do tego samego wyniku.
Jeżeli nie ustaliliśmy kompletnego katalogu reguł wykładni ani kolejności ich stosowania, model nie ma czego wiernie odtworzyć. Może jedynie policzyć, która odpowiedź występowała częściej. Popularność interpretacji nie czyni jej jednak prawidłową — nawet jeżeli źródłem popularności są wcześniejsze orzeczenia.
Automatyzacja nie odbierze więc władzy interpretatorowi. Może jedynie zbudować nowego interpretatora, działającego szybciej i na większą skalę. Zamiast urzędnika-imperatora otrzymamy algorytm-imperatora, którego decyzję trudniej zakwestionować, ponieważ zostanie przedstawiona jako wynik obliczeń.
Dlatego projekt, nad którym prof. Miąsko pracuje z zespołem prawników, programistów i naukowców, zmierza w inną stronę. Najpierw trzeba zbudować deterministyczną drogę od przepisu do rozstrzygnięcia. Dopiero później można ją wspierać technologią.
Tu ponownie wraca samolot. Coraz doskonalszy komputer pokładowy nie zastępuje procedury lądowania. Pilnuje, żeby została wykonana.
Katastrofa, na której nikt nie zostawia odcisków palców
W kolejnych częściach naszej rozmowy pojawiają się podatki, zadłużenie państwa, zamykanie firm, rynek pracy, automatyzacja, polski kapitał, wolność debaty i kompetencje ludzi zarządzających instytucjami. To nie są osobne historie. Każda pokazuje kolejny skutek systemu, w którym decyzja została oddzielona od osobistej odpowiedzialności za jej rezultat.
Państwo nakłada nowe obowiązki, ponieważ poprzednie nie przyniosły oczekiwanego skutku. Firmy słabną, więc maleje liczba podmiotów zdolnych inwestować, zatrudniać i płacić podatki. Mniejsze wpływy uzasadniają kolejne daniny oraz kontrole. Lekarstwo zwiększa chorobę, a powiększona choroba uzasadnia następną dawkę lekarstwa.
Nikt nie musi planować całej katastrofy. Wystarczy, że każdy wykona swój mały, formalnie poprawny ruch. Ustawodawca uchwali niejasny przepis. Urzędnik wybierze interpretację. Sąd uzna, że nie ma wątpliwości. Instytucja zapłaci ewentualne odszkodowanie z pieniędzy podatników. Autor decyzji przejdzie do następnej sprawy.
System pozostanie niewinny, ponieważ odpowiedzialność rozłożono tak cienko, że nigdzie nie da się jej uchwycić.
Na tym polega jego przewaga nad obywatelem. Obywatel ma nazwisko, majątek i termin na wniesienie odwołania. System ma procedurę.
Odebrać imperatorowi pierwszeństwo
Najbardziej użytecznym skutkiem tej rozmowy nie powinno być oburzenie. Oburzenie daje chwilową ulgę, ale nie zmusza systemu do odsłonięcia sposobu działania.
Dlatego proponuję Ci jedną konkretną rzecz. Przy najbliższej decyzji urzędu, która nakłada na Ciebie obowiązek albo odmawia Ci prawa, poproś na piśmie o przedstawienie pełnej drogi interpretacyjnej: z jakiego przepisu odtworzono normę, jakich reguł wykładni użyto, w jakiej kolejności je zastosowano i dlaczego pominięto regulację chroniącą obywatela.
Taka prośba sama nie wygra sprawy. Zmusza jednak władzę do zamiany pewności deklarowanej w argumentację, którą można przeanalizować, zakwestionować i zachować w aktach.
Interpretator zachowuje władzę tak długo, jak długo wystarcza jego zapewnienie, że ma rację. Traci jej część w chwili, gdy musi pokazać drogę prowadzącą do wyniku.
Prawo odzyska znaczenie nie wtedy, gdy powstanie kolejny milion przepisów. Odzyska je wtedy, gdy człowiek będzie mógł przewidzieć wynik przed podjęciem decyzji, a interpretator znów stanie się interpretatorem — zamiast imperatorem ukrytym za majestatem prawa.
Pełna rozmowa z prof. Mariuszem Miąsko będzie ukazywać się w kolejnych odcinkach na kanale YouTube Krzysztof Strobel. Pierwsza część zaczyna się od pytania o znaczenie przepisu. Całość pokazuje, co dzieje się z państwem, kiedy ostateczne słowo nie należy już do prawa, lecz do człowieka, który zapewnia, że tylko je interpretuje.
Serdecznie POLECAM
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
Prof. Mariusz Miąsko jest inicjatorem i Prezesem Zarządu Stowarzyszenia My Przedsiębiorcy — niezależnej organizacji skupiającej ludzi, którzy chcą mieć realny wpływ na jakość prawa i warunki prowadzenia działalności w Polsce.
Do współpracy mogą zgłaszać się przedsiębiorcy, eksperci, przedstawiciele organizacji i instytucji, a także obywatele chcący wspierać działania Stowarzyszenia. Zgłoszenie rozpoczyna kontakt i ustalenie właściwej formy udziału — nie oznacza automatycznego członkostwa.
🌐 Strona i zgłoszenia: https://www.myprzedsiebiorcy.org/
✉️ E-mail: kontakt@myprzedsiebiorcy.org
☎️ Telefon: +48 731 122 225
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
PS.
Już niebawem kolejny artykuł dotyczący tej materii, którego fragment pozwalam sobie przytoczyć:
Maszyna, która mogła wszystko na literę P
U Lema konstruktor Trurl zbudował kiedyś maszynę, która umiała zrobić wszystko na literę N — i na żądanie zrobiła Nic, po czym trzeba było w popłochu ratować świat.
Polska zbudowała maszynę, która umie wszystko na literę P: Przepis, Poprawkę, Paragraf, Podatek, Protokół Pokontrolny i Postępowanie. Maszyna pracuje znakomicie — 33 tysiące stron rocznie to wydajność, której nie powstydziłby się żaden konstruktor — jest tylko jeden problem: nikt nie wpisał jej polecenia
„Porządek”
, a właśnie porządek, jak przypomina w rozmowie prof. Miąsko, jest jedynym powodem, dla którego prawo w ogóle wprowadzono do systemu świata.
Prawo, które nie daje powtarzalnego wyniku, nie jest gorszym porządkiem. Jest chaosem z numeracją stron.
I stąd właśnie ranga projektu, o którym mowa w wywiadzie. Deterministyczny system wykładni to nic innego jak checklista pilota przeniesiona do prawa: zamknięty katalog dyrektyw, ustalona kolejność ich stosowania, semantyczna reprezentacja normy — tak, by z 10⁴² możliwych ścieżek została jedna, znana z góry każdemu: obywatelowi, urzędnikowi i sądowi. Lądowanie samolotu ze stoma pasażerami obudowaliśmy paradygmatem, bo stawką jest życie dwustu osób. Wykładnia prawa, w którym żyje 38 milionów ludzi i działa 3,2 miliona firm, paradygmatu nie ma do dziś.
Do czasu jego powstania pozostaje nam wiedza, którą Pratchett zamknął w jednym zdaniu o magii i którą można bez straty przełożyć na legislację:
prawdziwym problemem nie jest to, że przepisów przybywa — prawdziwym problemem jest to, że nikt, łącznie z autorami, nie wie już, co zrobią, kiedy się spotkają.
