Ponad 12 tysięcy postępowań administracyjnych — takie doświadczenie swojej kancelarii przywołuje prof. Mariusz Miąsko, opisując praktykę stosowania art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis miał chronić obywatela przed skutkami niejasnego prawa. Według mojego gościa w przytłaczającej większości spraw pozostaje jednak ochroną zapisaną, lecz nieuruchomioną.
Art. 7a KPA działa dopiero za zgodą interpretatora
Art. 7a KPA nakazuje rozstrzygać na korzyść strony wątpliwości dotyczące znaczenia normy prawnej w sprawach objętych tym przepisem. Problem polega na tym, że istnienie wątpliwości ocenia osoba wydająca rozstrzygnięcie. W rozmowie pada opis sędziego, który „nie ma wątpliwości interpretacyjnych, on nie ma wątpliwości”. Inni prawnicy mogą rozumieć regulację inaczej, podobne sprawy mogą kończyć się odmiennie, a strona może przedstawiać przeciwne argumenty. Subiektywna pewność interpretatora wystarcza jednak, żeby ochrona nie została zastosowana.
To konstrukcja odwróconego bezpiecznika. Ma ograniczać dowolność władzy, ale o jego uruchomieniu decyduje człowiek, którego dowolność miał ograniczyć. Urząd nie musi usuwać przepisu z kodeksu ani otwarcie odmówić jego stosowania. Wystarczy, że nie uzna warunku, od którego zależy jego działanie.
Obywatel ma majątek i termin. System ma kolejną sprawę
Dla człowieka różnica między dwiema interpretacjami oznacza obowiązek, odmowę prawa, koszt pełnomocnika i miesiące albo lata postępowania. Organ może zamknąć sprawę podpisem. Obywatel dopiero zaczyna płacić za wynik, którego nie mógł przewidzieć.
Koszt przechodzi następnie na gospodarkę. W rozmowie pojawia się przedsiębiorca planujący inwestycję wartą 40 milionów złotych. Czyta przepis, otrzymuje wynik X i angażuje pierwsze 10 milionów. Później urząd z tego samego przepisu wyprowadza wynik Y. Zagrożone są nie tylko wydane pieniądze, lecz także podpisane umowy, miejsca pracy oraz decyzje kolejnych firm, które widzą, że prawa nie da się pewnie zastosować przed rozpoczęciem inwestycji.
Ta nieprzewidywalność ma również koszt niewidoczny. Nie trafia do statystyk fabryka, której nie zbudowano, człowiek, którego nie zatrudniono, ani produkt, którego nie wprowadzono na rynek. System zachowuje swobodę interpretacji. Rachunek przejmuje gospodarka.
Standardem nie jest pewność urzędnika, lecz powtarzalność wyniku
Wątpliwość interpretacyjna nie powinna zależeć wyłącznie od samopoczucia osoby wydającej decyzję. Jeżeli istnieją co najmniej dwa racjonalne znaczenia przepisu, poparte argumentacją prawną albo odmienną praktyką instytucji, organ powinien je ujawnić. Następnie musi przedstawić reguły wykładni, kolejność ich zastosowania i powód wyboru jednego wyniku. Dopiero taka droga pozwala sprawdzić, czy art. 7a KPA rzeczywiście zastosowano.
Dlatego składane wnioski dyscyplinarne nie są w tej rozmowie przedstawiane jako osobista wojna. Prof. Mariusz Miąsko mówi: „Nie o to mi chodzi. Chodzi mi o to, że rozpaczliwie staramy się przywrócić, zwiększyć współczynnik powtarzalności determinizmu tego systemu”. Stawką nie jest więc zwycięstwo nad konkretnym urzędnikiem albo sędzią. Stawką jest system, w którym obywatel może poznać znaczenie prawa, zanim państwo użyje go w jego sprawie.
Przepis chroni obywatela tylko wtedy, gdy jego zastosowanie nie zależy od przekonania osoby, którą ma wiązać. Inaczej ochroną nie jest prawo. Jest dobra wola interpretatora.